Nuevo sistema de justicia penal: implantación vs. implementación

En México, la Reforma Constitucional en Materia de Justicia Penal y de Seguridad Pública, que asume el sistema acusatorio oral, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, modificó diez artículos de la Constitución Federal, del 16 al 22, el 73 (fracciones XXI y XXIII), 115 (fracción VII) y 123 (Apartado B, fracción XIII). Conforme a los artículos transitorios de la reforma, los Estados iniciaron gradualmente las adecuaciones en la legislación común, con un límite máximo de ocho años (2016) para el ámbito procesal penal acusatorio (Segundo Transitorio), y otro no mayor de tres años (2011), para el nuevo sistema de reinserción social (Quinto Transitorio). Dos acciones del nuevo sistema, sin embargo, han tenido un rumbo diverso. Mientras que su implantación jurídica ha seguido una gradualidad relacionada con la creación de leyes en el ámbito local; no ha sido así por cuanto a su implementación administrativa, que enfrenta dos problemas: a) Uno de orden orgánico competencial, y b) Otro de orden financiero presupuestal. En efecto, en ninguna de las diez iniciativas que dieron vida a la implantación constitucional del nuevo sistema penal oral se aprecia una sola mención o prevención sobre su implementación administrativo-presupuestal en las entidades federativas. Esto no es ninguna novedad, porque prácticamente desde sus inicios, en Chile, país que ha sido un referente latinoamericano en la última década, investigadores de El Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA) ya advertían que: “se corre el riesgo de que la debilidad en el proceso de implementación desvirtúe decisiones que, con gran dificultad, se han logrado consensuar en las etapas de debate político y legislativo…aspectos tan importantes como la capacitación de nuevos actores, la gestión de los órganos del sistema, la gestión del propio proceso de reforma... En general se podría decir que el proceso de reforma se ha visto en problemas cada vez que ha debido utilizar un lenguaje diverso del legal y precisamente es el proceso de implementación el que devela la insuficiencia del discurso jurídico dada la necesidad de enfrentar problemas que lo trascienden”. Con la reforma a su Constitución (11 de mayo de 2011), aprobación del nuevo Código de Procedimientos Penales y nueva Ley de Ejecución de Sanciones (ambas, el 17 de septiembre de 2012), así como su nueva Ley de Defensoría Pública y la Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos (ambas, el 21 de marzo de 2013), Veracruz pasó del primer al tercer cuadrante (de cuatro) de aquellos que han avanzado en la implantación del sistema de justicia penal oral, conforme a la clasificación de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal. Pues bien, el pasado 13 de marzo se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, el Acuerdo para obtener recursos federales para capacitación, infraestructura y equipamiento, entre otros, lo cual requiere del trabajo local coordinado, incluyente y libre de burocratismos que realicen las áreas técnicas de los Consejos locales, fundamental para allegarse de recursos económicos, porque la implementación administrativa del nuevo sistema involucra diversas instancias: Poder Judicial, Poder Legislativo y, en el Poder Ejecutivo, las de Procuración de Justicia, Seguridad Pública y Gobierno. Cuestión de responsabilidad, colaboración y eficacia ¿O no?

Los Recursos de la Nación: Petróleo y Telecomunicaciones

El artículo 27 de la Constitución Federal está de moda. En efecto, este dispositivo superior regula lo que se conoce como recursos naturales de la Nación: tierras, aguas y mares, plataforma continental y zócalos submarinos, bosques y selvas, minerales o substancias (en vetas, mantos, masas o yacimientos) hidrocarburos y, por supuesto, el espacio situado sobre el territorio nacional que de inmediato nos conecta con el asunto de la radiodifusión y las telecomunicaciones. En todos estos recursos, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible, y su explotación, uso o aprovechamiento por particulares o sociedades sólo puede realizarse mediante concesión otorgada por el Ejecutivo Federal. Pues bien, los últimos días, rematados con las declaraciones del 18 de marzo pasado, hemos conocido iniciativas y festejos relacionados directamente con el artículo 27 mencionado. Por una parte, el pasado lunes el Presidente de la República declaró que Petróleos Mexicanos no se va a privatizar y que el Estado mantendrá la rectoría y el dominio originario en esta materia. Y apenas la semana pasada, también el Ejecutivo remitió al Congreso de la Unión su iniciativa de modificaciones a la Constitución Federal que, en materia de derechos humanos, radiodifusión, telecomunicaciones y competencia, propone la reforma y adición de varios artículos constitucionales (6°, 7°, 27, 28, 73, 78 y 94). La figura de derecho público permitida por la ley para que, a nombre del Estado, uno o más particulares presten servicios de carácter público, es la concesión. Tal sucede en el caso de la energía eléctrica, aguas, algunos sectores de la industria petrolera, así como radiodifusión y telecomunicaciones; aunque, por supuesto, sometidos a determinadas limitaciones o restricciones, y no de manera libérrima. Por cuanto a los hidrocarburos, el punto es de tanta magnitud económica e impacto político, que el Gobierno federal ha dejado clara cualquier duda: en esta materia, el Estado omitirá acciones o iniciativas que pongan en duda la inalienabilidad del petróleo y, bien visto, quedó zanjada toda discusión, con el consecuente beneficio político para la actual administración sobre un tema que no sólo dividiría a la opinión pública, sino a los partidos políticos y, por ende, pondría en tela de juicio al Pacto por México: unos lo llaman coherencia ideológica y de acción con las raíces propias, porque fue de los gobiernos revolucionarios priístas de la primera mitad del siglo pasado que surgió la expropiación petrolera; otros lo llaman simple pragmatismo político; y unos más, le dan el signo de cálculo político eficaz, porque esta posición trajo dividendos inmediatos para la reforma constitucional que sí es posible: la de la radiodifusión y las telecomunicaciones, que contó desde ya con el apoyo expreso y signado de los Grupos Parlamentarios del PRI, PAN, PRD y PVEM. Es decir, todo el aval político-legislativo para: garantizar el acceso efectivo a telecomunicaciones de clase mundial, crear órganos administrativos y jurisdiccionales para una adecuada competencia económica en radio, televisión, internet y telefonía, y el fortalecimiento pleno del derecho al libre acceso a la información y a la libertad de difusión. Esta iniciativa, pactada por todos los actores políticos, en el contexto de los últimos 15 años en nuestro país, resulta inusitadamente pactista y socialmente exitosa. ¿Cómo la ve?

El Fuero Constitucional

El fuero pertenece al campo amplio de las denominadas inmunidades y privilegios parlamentarios, que nació en el sistema monárquico inglés desde el siglo XVII, cuando cobró relevancia política el papel del parlamento constitucional como factor de contrapeso a la actuación de la Corona, y ésta hubo de someterse a las determinaciones que la Cámara de los Comunes daba sobre aprobación de contribuciones, presupuesto, egresos y revisión del gasto público (el famoso “poder de la bolsa”), así como sobre declaraciones de guerra, entre las facultades más importantes. Para evitar que el monarca cooptara la voluntad de los parlamentarios “del pueblo”, o ejerciera sobre ellos falsas acusaciones o acciones violentas disfrazadas de legalidad, la asamblea política estatuyó un mecanismo de garantía y protección político-jurídica consistente en dos cosas: una “dieta”, es decir, emolumentos de cierto monto para que los “votos” no fueran comprados o corrompidos; y el fuero constitucional, para que los legisladores se pudieran sustraer a la acción de la justicia penal común, a menos que se surtiera un procedimiento de desafuero con cuidado del derecho de alegar y defender durante un proceso público y reglado. Desde fines del siglo XVIII, y durante el siglo XIX y gran parte del XX, el fuero se institucionalizó en las cartas constitucionales de corte democrático-liberal; pero durante el último cuarto del siglo XX, las condiciones histórico-políticas que dieron pie a la instauración de la dieta y el fuero, cambiaron de tal modo que ambas han terminado sujetándose, con razón o sin ella, a todo tipo de críticas. Técnicamente, el fuero protege la función y no a la persona, es decir, cuida la condición de legislador (federal o local) que una persona puede tener; y, por extensión, se otorga a funcionarios o servidores públicos con altas responsabilidades en otros poderes u órdenes de gobierno: presidente, secretarios del despacho, ministros, gobernadores, entre los más significativos. En nuestro país, el fuero está previsto en los artículos 61 y 108 a 114 de la Constitución Federal. El primero sienta la inviolabilidad por la emisión de opiniones durante el ejercicio del cargo de legislador (principio de irresponsabilidad política); y, el segundo bloque de disposiciones, establece los sujetos, causas y procedimientos (o de responsabilidad de los servidores públicos) para incoar (iniciar) la “declaración de procedencia” en materia penal (nombre técnico del desafuero), o el juicio político por faltas graves a la función pública. En México, el fuero ha estado presente, de manera expresa, desde 1824 y hasta nuestros días, explicado y justificado por ilustres juristas como J. Pallares, I. Vallarta, E. Arteaga, Ignacio Burgoa y Tena Ramírez; por ello, su desaparición mediante la reforma constitucional que se ha estado discutiendo en el Congreso de la Unión, situará en condición de “simples mortales” a quienes desempeñen funciones antes protegidas por este principio de inmunidad, cuyos privilegios procesales cesarán y podrán ser sometidos a acusaciones fundadas, pero también a las infundadas que es el riesgo admitido. La reforma constitucional sigue cuidando la inviolabilidad de opiniones de legisladores, y la libertad de altos funcionarios durante el ejercicio del cargo, pero permitirá que los jueces puedan dictarles autos de vinculación a proceso penal, sentencia condenatoria y separación del cargo. Relevante ¿verdad?

Incompetencia de Origen

El artículo 16 de la Constitución Federal establece, en su primer, párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. En 1857, este párrafo constituía el único del artículo 16 de la muy loada Constitución Federal liberal de ese año, y su letra era exactamente igual. A partir de la expresión “autoridad competente”, tuvo lugar un histórico y profusamente documentado debate en el siglo XIX, sobre lo que en el ámbito de los jurisconsultos se conoce como “incompetencia de origen”. En efecto, el criterio de don José María Iglesias, Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, expresado en la resolución del 11 de abril de 1874 (caso Morelos), tuvo su contrario en la resolución debida a don Ignacio L. Vallarta, Presidente del mismo órgano judicial, aprobada el 6 de agosto de 1881 (caso Dondé). Con brillante lógica jurídica, Vallarta hizo a un lado las circunstancias políticas de la época, y su criterio ha privado desde entonces, durante los últimos 132 años, sin mayor discusión entre constitucionalistas y procesalistas, aunque de suyo su comprensión requiere de sólida formación jurídica. Entre 1869 y 1874, con Iglesias se formó la tesis de que “autoridad competente” es aquella que tiene atribuciones legales para expedir disposiciones legislativas o actos jurídicos y que, además, esa autoridad debía elegirse o nombrarse de forma legítima, es decir, tener no sólo competencia atributiva, sino originaria. En 1876 Iglesias se declaró Presidente de la República (con su Plan de Salamanca), calificando de ilegítima la reelección de Sebastián Lerdo de Tejada, fundado en el art 79 de la Constitución de ´57 que establecía que ante la falta del Presidente de la República, el de la SCJN asumía el cargo. Como sabemos, fue el Plan de Tuxtepec el que llevó a Porfirio Díaz a la Presidencia de la República, en 1877, finalizando la aventura política de Iglesias. Vallarta, que abrevó en el derecho comparado de la época, con especial referencia al modelo constitucional americano y al conocimiento acucioso de controversias judiciales emblemáticas en esa nación (caso Luther vs. Gordon), y estudioso esmerado de la adaptación de aquel sistema desde 1824 en nuestro país, consideró necesario alejar a la Corte de vaivenes políticos que influyeran negativamente en la juridicidad de las decisiones judiciales. Así fue como señaló que el artículo 16 habla de “autoridad competente”, no de “autoridad legítima”. Dicho de otro modo, si la autoridad resuelve en un asunto: “la competencia se controvierte cuando se niega jurisdicción a las autoridades…[en tanto que]…la legitimidad cuando se funda en la inhabilidad del funcionario, en los vicios de su origen o en cualquier infracción verificada de su nombramiento”. Es decir, si un órgano o autoridad facultada dicta actos de derecho público o privado, éstos tendrán validez porque existe competencia; aun cuando se controvierta la legitimidad del nombramiento o requisitos del funcionario de que se trate para ejercer el cargo, porque de esto responderá solo él, pero en la vía penal o administrativa, Trátase, en consecuencia, de diferenciar la legalidad de los actos, de los requisitos del nombramiento; la función, de la designación. Este es el quid del asunto. Servidos, amigos.