La idea de Desarrollo

Es común leer o escuchar prácticamente en todo momento, expresiones como la de “desarrollo político”, “desarrollo social” o “desarrollo económico”, sin que necesariamente quede claro, en forma indudable, qué significan estas expresiones. Y es que todo depende del cristal con que se mire y los acentos que se desee utilizar. La más simple de las opiniones atribuye a la palabra “desarrollo” el sentido de progreso o avance, considerando, sin mayor crítica, que se trata, en materia política, económica y social, del paso lineal de una situación a otra situación en el tiempo, que suele ejemplificarse solamente con cifras; por ejemplo: si en un momento se producen diez costales de algún producto y, en un segundo momento, se producen veinte costales de lo mismo, entonces hay un avance de diez costales de lo que sea y, por tanto, se tiene un desarrallo económico después de sumar los precios de cada costal y compararlos en cada momento. En caso contrario, obvio, se hablaría de retraso o ausencia de desarrollo. Entonces, en cualquier plano –económico, político o social– el desarrollo tendría esta connotación lineal.

Cuando en la década de los 80’s, EUA y la extinta URSS, bajo la tónica de la “guerra fría” que ellos mismos crearon, competían para saber qué país estaba más “desarrollado”, solía compararse el PIB o el ingreso per cápita en dólares de cada uno y donde el número que se obtuviera fuera mayor, ese país estaba más “desarrollado”. Esta concepción que observamos también en los medalleros olímpicos o en los torneos internacionales entre países, para saber quién tiene más medallas o premios deportivos, a manera de medida del “desarrollo social”, ha caído en desuso por ser una forma pobre y unilateral de definir el desarrollo. Por ejemplo, durante la guerra fría los países del bloque socialista y los del bloque occidental o capitalista, se enfrentaban para saber quiénes tenían más desarrollo. Aunque los países líderes de cada bloque tenían cifras económicas similares, en el bloque socialista, ahora desaparecido desde 1989, se decía que su única similitud estaba en las cifras, empero en este último había que pedirle permiso al Estado, por ejemplo, para cambiarse de domicilio o de trabajo o de escuela, con lo cual resultaba que ambos países poseían similar desarrollo económico, pero desigual desarrollo social, porque en las democracias liberales de occidente no había necesidad de pedir permiso para ejercer derechos humanos (libertades de tránsito, de trabajo o de educación). Igual circunstancia se afirmaba en el plano político: el derecho o no al libre ejercicio de votar y ser votado, el respeto a los resultados comiciales y el ejercicio temporal de los cargos públicos, indicarían, entonces y ahora, un mayor o menor grado de desarrollo político. Así entonces, lo primero a que se arriba, es que el desarrollo es un proceso dinámico complejo que involucra, en forma de interacción, diversas realidades o variables en que el paso de una situación a otra, para medir su avance, evolución o progreso, no es meramente cuantitativo, sino cualitativo, y en esto último radica la problemática que se enfrenta cuando se pretende definir el “desarrollo” a secas. De ahí que siempre es muy relativo hablar de países desarrollados, subdesarrollados o no desarrollados, porque todo se quiere medir a partir de una sola dimensión y únicamente en forma cuantitativa. Vaya problema.

Poderes y Organismos Autónomos: ¿División, separación o colaboración?

La tradición política y jurídica moderna sitúa en Montesquieu la idea de la división de poderes; en tanto que la existencia de organismos autónomos se ubica, sobremanera, en el curso de los últimos 25 años. Repensados en conjunto, los poderes tradicionales y los noveles organismos autónomos, pertenecen a la parte orgánica de las constituciones contemporáneas. En efecto, se debe a don Adolfo Posada la concepción de que en las cartas constitucionales se pueden apreciar dos partes fundamentales: una dogmática, donde están los derechos humanos de todos nosotros; y una orgánica, para determinar el funcionamiento de los poderes y, ahora también, de los organismos autónomos, es decir, de las autoridades tradicionales de orden ejecutivo, legislativo y judicial, así como de las más recientes instituciones públicas especializadas en diversas materias: electoral, fiscalización superior, transparencia, derechos humanos, fiscalía general, y las que surjan más adelante. Montesquieu decía que había que dividir el poder del Estado para evitar que sus funciones se concentraran en un solo ente o persona, pues históricamente ello siempre ha producido conductas arbitrarias y discrecionales, y violación de derechos humanos, de parte de quienes detentan ese poder. Si las tres funciones clásicas -legislativo, ejecutivo y judicial- se “dividen” entre personas e instituciones diferentes, “el poder controla el poder”. Y si, además, algunas funciones estatales se “dividen” y especializan, los “checks and balances” (frenos y contrapesos; o, controles y balances) se vuelven más equilibrados, en beneficio de nosotros los gobernados o administrados. Esta es la teoría y praxis que priva hasta nuestros días.

Ahora bien, la idea original refiere a una “división”, o sea, a un fraccionamiento o partición del “poder” estatal, sin espacio para la posibilidad de vasos comunicantes y, entonces, estaríamos condenados a un “toma y daca” entre instituciones diversas. En el curso del siglo XX, esa apreciación general se moderó para transformarla en un principio de “separación” de poderes y, antes que una contienda o enfrentamiento, se reinterpretó bajo la idea de fijar límites precisos a cada “poder” público, introduciendo, sin embargo, la noción poco dúctil de estar frente a compartimientos estancos, desligados y sin capacidad de diálogo. Esto ha cambiado. Ahora se habla de “colaboración” entre poderes públicos, es decir, de interacción, reciprocidad y apoyo mutuo entre éstos, bajo la consideración fundamental de que no hay más que un solo “Poder”, de naturaleza indivisible, independiente e impenetrable, puesto que no pueden existir Estados dentro de los Estados: o hay Estado o no hay; o hay varios, cada uno con su propia existencia; pero no hay estados superpuestos. Así fue como, dada esta reformulación del original principio de la “división”, cobró importancia toral la noción de colaboración institucional entre poderes públicos y organismos autónomos (que también pertenecen al Estado, pero fuera de los límites de los poderes tradicionales). Pues bien, ojalá poderes, instituciones autónomas y personas entendamos que lo que más nos hace falta en este tiempo es colaboración para atender nuestros imperativos sociales. Cierto.

Productividad Legislativa

Una acostumbrada forma de considerar la eficiencia o productividad legislativa de un congreso -así como su contraparte, el rezago legislativo- ha sido la de comparar el total de iniciativas presentadas en una Legislatura (periodo de duración de un ejercicio constitucional en el cargo de legislador) contra el total de leyes y decretos aprobados. Si la suma-resta resultara en cero, se diría que la productividad legislativa sería de cien por ciento, lo contrario fundaría un porcentaje de rezago. Esto, sin embargo, no es tan exacto y se acerca más a un lugar de opinión común que a una idea objetiva, atendiendo a razones formales y materiales. En primer lugar, desde el punto de vista formal, prácticamente en todos los congresos del mundo, nacionales o subnacionales, opera la denominada caducidad parlamentaria o legislativa, mediante la cual toda iniciativa de ley o decreto que no ha sido aprobada en una Legislatura queda desechada al término de esta o, en caso de haber sido dictaminada en comisiones legislativas pero no haber pasado al pleno para su discusión, queda en calidad de proyecto a criterio de la nueva Legislatura.

Ahora bien, desde el punto de vista material, los criterios refieren al valor intrínseco del contenido de la iniciativa -su exposición de motivos o parte expositiva; y su proyecto de ley o decreto, también denominado parte dispositiva-, lo cual se liga con principios generales de derecho y aspectos de técnica jurídica. Es decir, se atiende a los elementos de la realidad social que se pretende regular, para evaluar la pertinencia, necesidad o beneficio colectivo que entraña, sea porque esa parte de la realidad esté mal o insuficientemente normada, o porque de plano no exista regulación alguna, dando lugar a conflictos o confrontaciones entre grupos o sectores de la población cuya solución, en buena medida, dependa de la expedición de disposiciones de ley que den pauta para arreglos necesarios, con intervención de la autoridad competente. Sin embargo, no necesariamente toda iniciativa de ley o decreto se origina en el examen de contextos o entornos socialmente demandantes y, antes bien, en no pocas ocasiones la adopción de una u otra legislación colisiona con ellos porque se le atribuye una “hechura de escritorio” u “ocurrente”. Debido a que este tipo de iniciativas deben pasar por la criba del examen en comisiones, muchas de ellas no alcanzan aprobación y son dictaminadas negativamente, archivándose de manera definitiva. Así que ya, desde estos casos, el número total de iniciativas presentadas, comparadas contra el total de leyes y decretos aprobados, va a ser deficitario, en detrimento de éstos últimos.

Otros “pasivos” se conforman por las iniciativas con contenidos total o parcialmente inconstitucionales. En efecto, como la parte dispositiva de algunas iniciativas se muestra desatenta, omisa o contraria a la letra constitucional -que es la norma superior, fuente de todo el orden legal- entonces, al advertirse esta inconsistencia fundamental en el trabajo en comisiones, el proyecto iniciado se dictamina, como antes señalamos, negativamente o en desechamiento franco. Por eso es que la efectividad legislativa de prácticamente toda asamblea legislativa contemporánea es “deficitaria”, pues se mide por el único criterio de confrontar las iniciativas presentadas contra las leyes y decretos aprobados. Así es.