Transparencia e Información

En el artículo 6º de la Constitución Federal se establece que el derecho a la información será garantizado por el Estado, pues toda persona tiene como facultad justamente el libre acceso a información plural y oportuna. Por eso, el apartado A de este artículo dispone principios fundamentales: (1) el de máxima publicidad, para que la información en poder de cualquier autoridad sea pública y sólo podrá reservarse temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional; (2) el de protección de la información relativa a la vida privada y a los datos personales; (3) el de establecimiento de mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión efectivos ante organismos autónomos especializados e imparciales; (4) el que impone a las autoridades la preservación de todos sus documentos en archivos administrativos actualizados y su publicación en medios electrónicos disponibles, sobre el ejercicio de los recursos públicos e indicadores de rendición de cuentas; (5) el de publicidad de la información relativa a los recursos públicos que los entes y servidores públicos entreguen a personas físicas o morales; (6) el de sanción a las personas obligadas que incumplan con los deberes que establezca la ley; (7) el de creación del organismo autónomo responsable de garantizar el cumplimiento de los criterios de transparencia y del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados; (8) el existencia de órganos autónomos garantes de este derecho humano fundamental, tanto de orden federal como local; (9) el de obligación de todas las autoridades y servidores públicos de coadyuvar con los organismos garantes anteriores; y, superlativamente, el de que “El organismo garante coordinará sus acciones con la Auditoría Superior de la Federación, con la entidad especializada en materia de archivos y con el organismo encargado de regular la captación, procesamiento y publicación de la información estadística y geográfica, así como con los organismos garantes de las entidades federativas, con el objeto de fortalecer la rendición de cuentas del Estado Mexicano”. Ahora bien, la “transparencia” y “la rendición de cuentas”, como elementos torales para el combate frontal a la corrupción, han adquirido un interés sustantivo en términos sociales y políticos, que se ha reflejado, jurídicamente, en la constitucionalización de estos conceptos en las cartas magnas federal y estatales. Así, en la federal, podemos encontrar su connotación estructural dentro del régimen de los derechos humanos en los artículos 3º (en materia de evaluación educativa), 25 (rectoría del Estado en el desarrollo nacional), 26 (respecto del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica), 28 (las concesiones en materia de telecomunicaciones), 73 (facultades del Congreso de la Unión para expedir las leyes en materia de transparencia gubernamental, acceso a la información y protección de datos personales), 113. (Sistema Nacional Anticorrupción), y 134 (manejo de recursos económicos de Federación, Estados y Municipios). La transparencia llegó para quedarse. Bien.

Educación Superior y Sociedad

Tanto en el contexto nacional como en el local, es indudable que resulta clave el estudio longitudinal y transversal de la cantidad y calidad de los servicios educativos en el nivel superior, pues el conocimiento de las series históricas y actualidad de la matrícula permite la obtención de índices de cobertura educativa, sobre todo del grupo de población de 18 a 25 años de edad, así como el análisis de la eficiencia terminal del subsistema basado en la relación ingreso-egreso, capacidad de retención escolar y, por supuesto, la previsión de situaciones futuras de demanda de servicios educativos, tanto en el mediato como en el largo plazo. El punto es importante porque, prácticamente, en cualquier parte, la educación superior es considerada como motor real de desarrollo nacional y genuino factor de movilidad social, que en nuestro país enfrenta la realidad de fuerte demanda de servicios educativos en este nivel, como se observa en el espectacular crecimiento de la matrícula y del número de instituciones públicas y privadas de educación superior. En efecto, la ahora comprobada exactitud de las estimaciones demoeducativas realizadas desde la década de los 80´s del siglo pasado, mostró la certeza del descenso de la población en edad de recibir escolaridad básica; pero también que la población de escolaridad media superior y superior crecería sustancialmente, como indicador cuantitativo de los problemas de orden cualitativo que se enfrentaron desde el inicio del nuevo siglo, ocasionando que, en los últimos quince años, si bien es cierto que la matrícula escolar universitaria ha crecido, la oferta educacional seguirá siendo deficitaria durante otros tantos diez a quince años, si se mantienen las tendencias actuales, porque el descenso de la tasa de crecimiento de los últimos 30 años no impedirá la fuerte demanda de servicios educativos en este nivel. En Veracruz, la previsión de escenarios actuales y futuros de demanda de servicios educativos, sobre todo del grupo de población de 18 a 25 años de edad, tanto en el mediato como en el largo plazo, es una problemática real que alcanza tintes dramáticos cada vez que sabemos de la cifra de aspirantes universitarios “rechazados” (que no necesariamente reprobados), por falta de cobertura educativa. Por eso, resulta imperativo impulsar todo esfuerzo institucional que permita crear o robustecer acciones de política educativa que ataquen de frente el enorme problema social de dar educación universitaria a la juventud veracruzana, que busca en los estudios profesionales la posibilidad de encarar la vida en mejores condiciones humanas y sociales, mediante la democratización de la educación superior para dar oportunidades universitarias a los veracruzanos, mejorar su calidad de vida, superar rezagos sociales, posibilitar opciones de progreso económico y ampliar el horizonte cultural, ante la doble consideración de que la educación superior actúa, desde abajo, como un genuino factor de movilidad social y, desde arriba, como motor del desarrollo estatal y nacional. Indudablemente, es preciso conjuntar planta docente e infraestructura, para posibilitar mayor cobertura geográfica y de volumen poblacional de los estudiantes universitarios. Cierto.

La votación parlamentaria o congresional

Aparentemente, no debería haber mayor problema para entender el significado del concepto “votación” en el ámbito de las asambleas políticas, a no ser porque la hasta ahora invariable fórmula de decisión parlamentaria fundada en la “regla de oro de la mayoría”, admite variantes del vocablo “mayoría”. Tena Ramírez examinó esto en su reconocido “Derecho Constitucional Mexicano”, de cuyo contenido y del que proviene del ejercicio comparado sobre el sistema de votos de diversos colegiados legislativos a la hora de aprobar leyes, decretos, acuerdos o propuestas, se advierte la conveniencia de aclarar su significado. La mayoría que se requiere para que un pleno parlamentario pueda aprobar cualesquiera de las resoluciones o instrumentos que pasan a su conocimiento, discusión y votación, puede ser simple o relativa, absoluta o calificada. Es simple o relativa cuando la emisión de votos sobre un asunto obtiene más votos a favor, con independencia de que la suma de esos votos “en pro” no necesariamente equivalga a la mitad más uno de la totalidad de los miembros de una cámara legislativa, pues ésta última condición recibe el nombre de “mayoría absoluta”. Es decir, toda vez que en una asamblea legislativa sólo se pueden dar votos en pro, en contra o en abstención, bastará que los sufragios en pro sean superiores a los emitidos en contra para que un asunto se declare aprobado “por mayoría simple o relativa”; empero, tratándose de “mayoría absoluta”, no es suficiente el voto simple, sino que la mayoría exigida siempre debe ser superior a la mitad del número total de integrantes de la asamblea. Así, si una cámara se forma por 100 miembros, la mayoría relativa puede ser de 49 votos (que no representa la mitad más uno del total), frente a 48 votos y 3 abstenciones, o cualquier otra combinación en que los votos en favor representen un número superior a los votos en contra o en abstención. Si tal asunto requiriera de mayoría absoluta, esto se traduciría en la necesidad de obtener 51 o más votos. Ahora bien, esta temática admite subvariantes, porque ambas “mayorías” pueden calcularse: (1) sobre la totalidad de los integrantes del pleno (al margen de que se den ausencias) o (2) sobre la totalidad de los presentes, siempre y cuando se cumpla el requisito del quórum legal (“pase de lista” con asistencia de más de la mitad de los miembros de la asamblea). Sólo en la circunstancia de la mayoría simple o relativa tiene importancia práctica la hipótesis de que las abstenciones fueran superiores a los votos en favor de alguna resolución. Puesto que no pocos estiman que la abstención es, también, una forma de voto, se ha planteado que frente a una mayoría relativa de 26 votos a favor, 24 en contra y 50 abstenciones (por ejemplo, de un total de 100 miembros, todos presentes), la verdadera mayoría simple o relativa lo serían las abstenciones, situación en la cual no habría votación aprobatoria o reprobatoria (desechamiento), sino vuelta o devolución a comisiones legislativas del asunto, para la emisión de un nuevo dictamen. Sin embargo, en muchos ordenamientos parlamentarios no se le otorga valor a la abstención y, por tanto, en el supuesto anterior, los 26 votos serían suficientes para la aprobación cameral. Por cuanto a la mayoría calificada -sea sobre el total de los integrantes o de los miembros presentes- se exige siempre una votación de dos terceras partes o tres cuartas partes de los votos a favor. Esta es la praxis de la decisión parlamentaria. Adelante.

Las Comisiones Legislativas

Los parlamentos o congresos desarrollan normalmente sus funciones legislativa, de representación, de control y de gestión, mediante un sistema de comisiones (o comités), que son órganos internos entre los que se distribuye el estudio previo, dictamen, pronunciamiento o emisión de puntos de acuerdo sobre asuntos que implican el despliegue de esas funciones parlamentarias, suscribiendo instrumentos jurídicos en los que se proyectan, mediante fundamentos y consideraciones, contenidos que son aprobados o autorizados para que, procedimentalmente, sean puestos a consideración del pleno cameral, con el fin de sujetarlos a la aprobación o desechamiento de la asamblea, única facultada para adoptar resoluciones soberanas mediante la regla de oro de la mayoría (sea relativa, absoluta o calificada).

Por tanto, las comisiones legislativas -también llamadas congresionales o parlamentarias- son órganos con competencias específicas, tradicionalmente regladas en la normativa interior del poder legislativo, cuyos dictámenes y proyectos no son vinculantes para personas u organismos públicos, en tanto no sean aprobados por el Pleno, siguiendo las fases del proceso legislativo y culminen con la publicación de leyes, decretos o acuerdos, en los diarios o periódicos oficiales en los que se materializa el ejercicio de las figuras de promulgación, publicación e inicio de vigencia de las decisiones parlamentarias.

Al respecto, Navas Castillo ha escrito que, para las asambleas representativas, las comisiones parlamentarias son “órganos imprescindibles”, organizadas en forma colegiada, y que reproducen a su interior, preferentemente, la composición general del porcentaje de las curules o escaños distribuidas por grupo parlamentario. Así, esencialmente, trátase de comisiones de trabajo que pueden ser permanentes, especiales o por asignación temporal, cuya organización y funcionamiento puede ser -y de hecho así es- más laxa o más detallada, según el grado de democratización y pluralidad que caracterice al órgano legislativo.

Por supuesto, entre las funciones parlamentarias, la de naturaleza legislativa es la más antigua y tradicional y con ella se identifican, casi universalmente, las comisiones parlamentarias denominadas “permanentes” (lo que más que una denominación, es un atributo jurídico); es decir, las que se orientan a la producción de leyes y decretos. Por eso, Aja Fernández ha señalado que “las Comisiones surgen en los Parlamentos liberales como solución práctica a la dificultad de discutir con detalle los proyectos y proposiciones de ley en la Cámara, compuesta generalmente de centenares de parlamentarios”. Ahora bien, las comisiones pueden ser de competencia legislativa plena, en cuyo caso sus decisiones no requieren de aprobación posterior; o de competencia legislativa limitada, porque sus resoluciones sólo tienen un carácter preparatorio respecto de la única facultada que es la plenaria. En México y sus entidades federativas, el sistema de comisiones parlamentarias de los poderes legislativos federal y estatales, sigue el modelo americano -diferente en este particular del inglés- de comisiones legislativas permanentes de competencia limitada o parcial, pero a su interior debaten aplicando reglas generales del proceso legislativo. Interesante ¿no?

Los Grupos Parlamentarios

La teoría y la praxis parlamentaria moderna concibe al régimen de partidos políticos como el antecedente más genuino e inmediato de los denominados “Grupos Parlamentarios” y, a éstos, como el resultado de un fenómeno largo en el tiempo significado por una paulatina y creciente racionalización, profesionalización y complejización de la vida interior de los parlamentos o congresos; consecuencia lógica de la pluralidad política que externamente vive una configuración social determinada y que se materializa en la existencia de partidos electoral y políticamente competitivos, cuya participación en los procesos comiciales de renovación de asambleas legislativas les permite obtener escaños (representaciones, diputaciones o senadurías). El concepto, su significado y aplicación, es hoy una práctica constitucional y parlamentaria casi universal, en los más diversos espacios nacionales y subnacionales. Así, por ejemplo, nuestra Constitución Federal utiliza esta noción jurídico-política en varios de sus artículos (6, 41 y 122), reconociendo el status constitucional de aquellas agrupaciones de legisladores que responden a una específica afiliación de partido, en alguna de las Cámaras, y que se declaran o conforman como tales al inicio de cada Legislatura (periodo de duración del ejercicio legislativo correspondiente). 

En Veracruz, la Constitución Local utiliza la denominación “Grupo Legislativo” como sinónimo de “Grupo Parlamentario”, en varios dispositivos (40 y 67) y, por supuesto, las respectivas leyes orgánicas y reglamentos desarrollan con cuidado la naturaleza jurídica de estos “Grupos”, porque representan el modo de organización básica para el ejercicio de funciones sustantivas que, además, no sólo dan lugar a la asunción de obligaciones, sino al de derechos o, mejor dicho, prerrogativas de todo tipo: de orden presupuestario, de reparto e integración de comisiones legislativas, ejercicio de voto ponderado en los organismos políticos internos (Junta de Coordinación Política, Junta de Trabajos Legislativos) e, incluso, designación de los diversos cargos de la administración parlamentaria. Evidentemente, la denominación generalmente admitida es la de “Grupo Parlamentario”, siguiendo el supuesto explicativo al que nos hemos referido en entregas anteriores, es decir, que la función parlamentaria implica las subfunciones legislativa, de representación, de control y la de gestión, entre las más conocidas; en cambio, lo “legislativo” sólo alude a la hechura y aprobación de leyes, decretos y acuerdos. Dada la institucionalización histórica de los Grupos Parlamentarios, éstos muestran actualmente un papel protagónico en el seno de las asambleas, por su sólida organización interna, sus reglas de funcionamiento y su disciplina interior que, no obstante la relación fiduciaria que guardan con el partico político del cual provienen sus legisladores, les hace moverse con cierta autonomía que se exhibe cuando el líder o coordinador de un grupo parlamentario concreto, o las decisiones y posicionamientos que adopta el grupo, se superponen incluso a las decisiones u orientaciones de las cúpulas partidistas. Por eso, el verdadero debate político- parlamentario y legislativo se da más entre estos grupos que entre personas aisladas: en los congresos un personaje no hace verano; sino el grupo parlamentario mismo. Interesante ¿No?

En los orígenes del Parlamento

No obstante que los primeros elementos de inicial actuación de asambleas nos remontan a la antigüedad clásica, y se relacionan con la función de éstas en las sociedades griega y romana, es plausible afirmar que los antecedentes del Parlamento, como institución a cargo de embrionarias funciones legislativas y presupuestarias, se da en la alta Edad Media, a partir de la conjugación de pragmatismo y necesidad realizada sólo en el medioevo occidental, que se desarrolla y enriquece durante el Renacimiento, implicándose plenamente -primero en conflicto, luego como parte integrada al todo- en el fenómeno de consolidación del Estado Moderno. Por supuesto, el término Parlamento nos remite a la asamblea política que tomó tal denominación en Inglaterra, cuyo origen se remonta a la segunda mitad del siglo XI, durante el reinado de Guillermo, Duque de Normandía, con quien Inglaterra se consolida como un estado política y administrativamente centralizado en el poder absoluto del monarca, quien establece el Consejo o Curia Regis, institución de derivación normanda, cuyo símil en la tradición anglosajona recibía el nombre de Witenagemont, presidido por el Rey, que tenía la función de prestarle consejo respecto de asuntos de Estado.

A lo largo de cuatro siglos, el Consejo evolucionó para consolidar funciones que le hicieron asumir las características de Parlamento en sentido moderno, recibiendo ese nombre desde el siglo XIII: “lugar donde se discute”. En el contexto histórico del conflicto seglar entre la Corona y el Parlamento, fue hacia el siglo XVIII que esa relación se significó por una mayor estabilidad, no libre de intentos de corromper a los parlamentarios, en razón de claros intereses económicos que adquirían expresión política cuando se materializaba la aprobación de disposiciones, particularmente de carácter tributario, desarrollándose durante este siglo el Consejo de Gabinete que iniciaran los hannoverianos. De esta suerte, empezó a combinarse el liderazgo de la Cámara de los Comunes con la dirección del Ejecutivo, que originalmente desarrollara Walpole, prácticamente el primero de los Ministros de Gran Bretaña, y con quien se adoptaron una serie de prácticas constitucionales, continuadas por William Pitt, que políticamente resultaron en una posibilidad efectiva de gobernar sólo cuando los Ministros contaban con el apoyo del Parlamento.

Por eso es posible decir que, desde la perspectiva de la institución parlamentaria, la historia política inglesa se ha caracterizado por la lucha de poder, primero, entre la Corona y la nobleza, después entre la Corona y las comunas y, finalmente, entre la Corona y los partidos. Y hoy por hoy, no obstante la formalidad de una estructura bicameral, se puede afirmar que en Inglaterra el parlamento real lo constituye la Cámara de los Comunes, como espacio representativo de lucha resultante de una competencia política fundamentalmente bipartidista, que expresa, históricamente, la originaria alianza de nobles y burgueses para hacer valer sus intereses y limitar el poder monarcal. Empero, el significado de los hechos históricos ocurridos no puede ser comprendido a cabalidad sin al menos mencionar al liberalismo, como uno de los principales fundamentos filosófico-políticos que se constituyó en valladar contra el pensamiento absolutista erigido en defensa del poder monarcal. Seguiremos.

De congresos y parlamentos

Hoy día, en sentido estricto, el Parlamentarismo es una fórmula constitucional moderna que asume la normal connotación de sistema político en que el gobierno surge del Parlamento y se subordina a él. Pero más allá de las funciones de esta institución y su contribución, como órgano del Estado, a la caracterización de un régimen político puro, que por supuesto admite variantes, el parlamentarismo adquiere el significado amplio de representar un esfuerzo teórico-práctico por conjuntar los aportes de diferentes ciencias sociales e integrar una disciplina para estudiar, tanto en su aspecto formal como material, al poder legislativo –así conocido en la teoría clásica–, que se objetiva en el desempeño interno y externo de las asambleas políticas o cuerpos representativos en los que se deposita esta función estatal. Si la denominación Parlamento se liga con el régimen de gobierno parlamentario, y la de Congreso con el presidencial, en términos de legitimación, funcionalidad, organización y relaciones con los demás poderes del Estado, se acepta comúnmente el término Parlamento como expresión genérica que alude a las Asambleas en que reside el poder legislativo.

En efecto, en el contexto del nacimiento y evolución del Estado moderno, el órgano legislativo –Parlamento si atendemos a la experiencia europea; Congreso, si a la americana– encuentra su lugar a lo largo de varios siglos, para asentarse firmemente como institución e instrumento político representativo, innegablemente vinculado al principio de soberanía popular, en el que descansa a plenitud. Sin embargo, al referirse al papel que en su vertiente contemporánea desarrolla el Parlamento, diversos autores han argumentado sobre la paulatina disminución de su influencia y espacio de acción, al contrastarlo con el desempeño del Poder Ejecutivo. Ciertamente, la creciente especialización que acusa la administración pública, obligada de suyo por imperativos técnicos y económicos, que se manifiesta en el creciente desarrollo del elemento tecnocrático para introducir mayor eficacia y rapidez en las decisiones, así como la relativamente mayor independencia, extensión y concentración de atribuciones de que goza, ha llevado, en el extremo, a categorizar a los cuerpos parlamentarios como simples cámaras de registro de la voluntad del Ejecutivo. De este modo, casi mecánicamente se afirma que los procedimientos internos empleados por las asambleas políticas, para el conocimiento, estudio y aprobación de leyes que regulan materias específicas, se avienen “mal” con los de aquel poder, pues los tiempos y debates que adopta el Legislativo son considerados retardados, tediosos u obsoletos: he aquí el no bien informado criterio de que se nutre el antiparlamentarismo. El reflejo de una razón sociológica general como la anterior, adquiere inevitablemente la necesidad de estudiar su impacto cuando se exploran los aspectos formales en que el Parlamento fundamenta su proceder. Por ello, el conocimiento de los órganos legislativos exige un análisis racional de sus atribuciones, que requiere partir del examen típico y comparado de las reglas que dan base a la actuación de los congresos o parlamentos, integrados por asambleas políticas representativas, deliberantes, legislativas, fiscalizadoras y gestoras, para comprender su papel y su redimensionamiento en el sistema de equilibrios y contrapesos del Estado contemporáneo. Esperemos.

Agenda Legislativa, Gobernabilidad y Gobernación

La agenda legislativa es la programación de los diversos trabajos congresionales que nacen de la relación entre los poderes legislativo y ejecutivo, cuyas líneas principales son: a) la presentación y recepción de iniciativas; b) el turno a comisiones y elaboración de dictámenes; c) puntos de acuerdo, pronunciamientos y declaraciones; d) el informe de gobierno y las comparecencias de los secretarios del despacho; e) la aprobación del presupuesto (ingresos y egresos) que integran la hacienda pública; y, f) la aprobación de los ingresos de los ayuntamientos. Es por ello que la agenda legislativa es un concepto básico de organización parlamentaria que contribuye a la gobernabilidad, porque representa la forma lógica en que una asamblea legislativa organiza sus trabajos, conforme a las funciones clásicas de los diputados: a) legislativa: aprobación de leyes y decretos; b) representación: conforme a los principios de mayoría relativa y representación proporcional; c) presupuestaria: aprobación de ingresos y egresos; d) control: fiscalización-informe del resultado-cuenta pública; y, e) gestión: informe anual a sus electores. En efecto, la teoría y praxis político-parlamentaria atribuye a los congresos o parlamentos el ejercicio de estas funciones internas, que se reflejan externamente en sus relaciones con el ejecutivo.

Por su parte, la gobernabilidad es un concepto político que refiere a la acción de gobierno con sujeción al cumplimiento de tres características: eficacia (consecución de los fines políticos o sociales planteados), legitimidad (actuación conforme al principio de legalidad), y estabilidad (equilibrio entre la acción política y el fin social). Camou dice que la responsabilidad por mantener condiciones adecuadas de gobernabilidad no es una cuestión que recae, de manera unilateral, en el gobierno o en la sociedad, dado que gobierno y oposición, partidos y organizaciones ciudadanas, han de comprometerse de manera conjunta a la hora de mantener un nivel aceptable de gobernabilidad. A esto se debe que Aguilar Villanueva diga que la gobernación es la capacidad directiva de los gobiernos, medida por su relación con los ciudadanos a los que gobiernan, con legitimación de cargo y actuación, y con capacidad y eficacia directiva.

Aunque la gobernabilidad y la gobernación atañen al poder público y a la sociedad, en sentido estricto se ha utilizado para referirse a la legitimidad, estabilidad y eficacia con que se conduce el poder ejecutivo y los titulares de los diversos ramos de la administración pública. Por eso se dice que: a) el poder legislativo gobierna aprobando, enmendando o rechazando iniciativas con proyectos de ley o de decreto; en tanto que el poder ejecutivo gobierna proponiendo nuevas leyes y reformas legales, y aplicándolas a través de la prestación de los servicios públicos; b) el poder judicial gobierna resolviendo controversias y sentenciando con apego a las leyes aprobadas por el poder legislativo; y, c) que los organismos autónomos de estado gobiernan transparentando y fiscalizando los actos o procedimientos que ejecutan los poderes legislativo y ejecutivo. Así que la gobernabilidad ejecutiva pasa necesariamente por la agenda legislativa y, por ello, la gobernabilidad y la gobernación requieren, fundamentalmente, de la colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo. Sin duda.

Datos Personales

Comúnmente, encontramos en la profusión de medios de comunicación colectiva, escritos o electrónicos, contenidos que van desde el tráfico de información de millones de datos personales integrados en padrones, cuentas bancarias o tarjetas de crédito, hasta las notas, imágenes, opiniones o grabaciones, que refieren a conversaciones privadas o a situaciones de la vida personal -sentimental, emocional, intelectual o laboral- de personas, actualizando una de las características sociales de mayor consumo hoy día que es la difusión ilegal de información personal o privada, obtenida de fuentes ya anónimas ya identificables. Estas formas de difusión “noticiosa” tienen en común que hay un “algo” privado que se ha vuelto público, y que ese “algo” privado se forma por datos de personas. Contra el manejo indiscriminado de los datos privados, el Estado protege constitucionalmente a las personas, tanto en ordenamientos federales como estatales, que hace ilícito volver pública la información privada de cualquier persona, porque se violentan derechos humanos fundamentales para la convivencia social, conculcando la seguridad individual o produciendo acciones de discriminación, entre lo más señalado. Esto implica que datos personales como nombre, dirección, teléfono particular y laboral, correo electrónico, ocupación, lugar de trabajo, así como los que se registran como consecuencia de la participación o involucramiento en actividades y procedimientos (por ejemplo, de evaluación, concurso o examen de cualquier tipo) en los que está en suerte el conocimiento o valoración de alguno o varios de los atributos de la personalidad humana (verbigracia: imagen, voz, pensamiento, escritura, capacidades físicas o intelectuales), deben ser confidenciales, en tanto no sean las propias personas actoras las que autoricen la publicidad de sus datos privados. El principio subyacente es el de que nadie tiene derecho a violar nuestra intimidad personal y familiar, derecho humano establecido en la Constitución de Veracruz desde el año 2000, cuyo artículo 6 así lo prevé, y que se conecta con el Primer Capítulo del Título Primero de nuestra Carta Magna, denominado “Derechos Humanos”. El derecho a la intimidad personal y familiar se traduce, en suma, en la confidencialidad de nuestros datos personales, como derecho de toda persona por la simple circunstancia de haber nacido, y las leyes no hacen más que reconocerlo, dado que la hipótesis constitucional supone la existencia de un “quantum” intuitiva y racionalmente propio de todos los seres humanos, de naturaleza biopsicosocial, donde lo “social” es lo que tradicionalmente se vuelve “jurídico” cuando interviene el Estado en uso de su potestad legislativa, mientras que lo “bio” y lo “psico” no habían seguido esa suerte, hasta este tiempo en que el Derecho vuelve la vista a principios teóricos y filosóficos provenientes de la Psicología Social y de la Filosofía Moral. Indiscutiblemente, en el curso de los últimos 200 años lo privado se hizo público y, una vez que lo público abarcó literalmente todos los espacios de la vida, se hizo esencial proteger el honor, la intimidad personal y familiar, así como la dignidad de saber que, situados en el campo de lo cotidiano y colectivo, se necesita guarecer el sentido vital de nuestra individualidad, mediante leyes que protejan los datos personales y las acciones materiales en que esté en juego el disfrute de este derecho humano fundamental. Bien.

21 de septiembre Día de la Paz

¿Qué debemos hacer o con qué debemos contribuir para que la conmemoración por la paz no sea una declaración hueca? En 1981 la ONU estableció el 21 de septiembre como el Día Internacional de la Paz y su primera conmemoración se dio al año siguiente, en 1982. A esta fecha le siguieron, en 2001, la designación del Día Jornada de No Violencia y Alto el Fuego, aprobado por la Asamblea General; y de 2007 al 2014, sucesivas celebraciones sobre el mantenimiento de la paz y los derechos humanos; la paz y el desarme; paz y democracia; la paz sostenible; los jóvenes, el desarrollo y la paz; la educación y la paz; y, el derecho de los pueblos a la paz. La intención declarada de este máximo órgano internacional, en la búsqueda de soluciones practicables, es la de que, en todo caso, los propósitos por la paz internacional deben reflejarse no sólo en una emblemática y simbólica cesación de hostilidades en el día de la conmemoración, sino también en acciones de largo aliento, como la educación y la sensibilización de las personas en los temas relacionados con la paz.

Importante es la lectura de la información de la propia ONU: “Los 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas aprobaron por unanimidad los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible en una cumbre histórica de líderes mundiales celebrada en Nueva York en septiembre de 2015. La nueva y ambiciosa Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible pide a todos los países que empiecen a trabajar para lograr estos Objetivos en los próximos 15 años. Su finalidad es eliminar la pobreza, proteger el planeta y garantizar la prosperidad para todas las personas…Los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible son nuestra visión compartida de la humanidad y un contrato social entre los líderes del mundo y las personas…[y]…Constituyen una lista de acciones en favor de las personas y el planeta y un proyecto para alcanzar el éxito.” Esto último, declaración del Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon.

Además, la institución internacional enuncia que: “El 16 de septiembre de 2016, entre las 9.00 y las 9.30 horas, el Secretario General celebró el mencionado Día mediante un acto en el Jardín de la Paz de la Sede de las Naciones Unidas en el que se tocó la Campana de la Paz donada por el Japón y se guardó un minuto de silencio. Se invitó a participar en la ceremonia a mujeres galardonadas con el Premio Nobel de la Paz y a los Mensajeros de la Paz. También en la Sede de las Naciones Unidas y en la misma fecha, la Sección de Extensión Educativa de la Organización celebró una videoconferencia mundial de estudiantes que tuvo lugar entre las 9.30 y las 12.30 horas”.

Deponer las armas no es cualquier cosa: significa casi todo, en un mundo convulso, poblado, con desequilibrios pavorosos, escalofriante predominio de pobreza y marginalidad, y violación infame de derechos humanos. Tiene un sentido refundacional y significa un esfuerzo de alto calado, casi quimérico, en pos de uno de los primeros elementos que preludian la justicia internacional, nacional, regional o provincial, sea como sea que se le haya concebido -desde Platón hasta Rawls. Es un tema supravitalista objeto de atención, anhelo o ensoñación, ubicable tanto en la Filosofía como en la ciencia ficción. Valor alcanzable o inalcanzable ¿quién duda que su realización sería un logro de verdadero humanismo y civilidad?

La Independencia de México

Cuando el 24 de agosto de 1821, nuestros independentistas suscribieron con los representantes de la corona española los Tratados de Córdoba, se cumplían casi once años de lucha desde la noche del 15 y la madrugada del 16 de septiembre de 1810, en que se dio lo que conocemos como el “grito” de Don Miguel Hidalgo en Dolores, Guanajuato, con el llamado de las campanas que tañeron y que desde entonces volvemos a escuchar cada año en la capital del país y las de los Estados. La conmemoración que celebramos tiene, además, un profundo sentido histórico y social de proporciones continentales, porque a partir de 1810 en adelante, se dio el proceso de independencia de México, y también el de la gran mayoría de los países de hispanoamericanos o latinoamericanos. Todos los historiadores contemporáneos de esta enorme región, constituida en el tiempo y en el espacio durante los últimos doscientos cuatro años, la ven como un movimiento tan repentino, violento y universal, que una población de diecisiete millones de personas, que tenían por hogar cuatro virreinatos que se extendían desde California hasta el Cabo de Hornos, desde la desembocadura del Orinoco hasta las orillas del Pacífico, se independizó de la corona española en un lapso de no más de quince años. Casi para finalizar la guerra independentista y continental, Simón Bolívar expresó, en su discurso de la Angostura de 1819, el trasfondo de las nuevas nacionalidades americanas en formación: “no somos europeos, no somos indios, sino una especie media entre los aborígenes y los españoles. Americanos por nacimiento y europeos por derechos, nos hallamos en el conflicto de disputar a los naturales los títulos de posesión y de mantenernos en el país que nos vio nacer, contra la oposición de los invasores [españoles]…así, nuestro caso es el más extraordinario y complicado”. En México la independencia fue más dura y violenta, por la centenaria condición económica de ser la más valiosa de las posesiones españolas, y por el largo y fuerte proceso cultural de toma de conciencia de sí, que se expresaba en el sentido de identidad, pertenencia y orgullo de los criollos y mestizos que no dudaban en llamarse a sí mismos americanos, para diferenciarse de españoles y europeos. Al poco tiempo de iniciada la guerra de independencia, Hidalgo, Allende, Aldama y Jiménez fueron fusilados. Decapitados, sus cabezas enjauladas fueron expuestas durante diez años en las esquinas de la Alhóndiga de Granaditas, en Guanajuato. Pero su muerte, en lugar de disuadir, fue el acicate que alimentó la fiebre independentista que continuaron José María Morelos y Pavón, Matamoros, Negrete, Nicolás Bravo, Ignacio Rayón, Francisco Javier Mina, Vicente Guerrero y Guadalupe Victoria. Cuando los mexicanos decimos que nuestro valor supremo es la soberanía nacional, no decimos un mero eufemismo, sino una verdad tinta en sangre, porque el inicio de nuestra vida independiente tampoco fue fácil, y durante muchas décadas enfrentamos guerras injustas, invasiones y ocupaciones militares, que pusieron en riesgo nuestra supervivencia como nación independiente e, incluso, debimos superar guerras fratricidas que nos dividieron, nos debilitaron y que retardaron nuestra integración y progreso como nación. Por supuesto que tenemos motivos para conmemorar nuestra independencia.

Libertad de Cátedra

Característicamente, es el artículo 3º de la Constitución Federal el que establece, en su fracción VII, la disposición de que universidades e instituciones de educación superior que gozan de autonomía, en la realización de sus fines, deberán respetar “la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas”, y que el trabajo que desempeña su personal académico tiene un carácter especial, en concordancia con los fines de esas instituciones. Por ser un derecho humano que debe interpretarse “favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia” (artículo 1 de la constitución federal), esta previsión se ha hecho extensiva a las actividades que diversas personas, individualmente consideradas o formando parte de órganos colegiados, realizan en materia de enseñanza, examen, concurso, deliberación, oposición y ulterior calificación, con las modalidades que se adopten en las leyes específicas. También llamado derecho humano o garantía de libertad académica -o de investigación-su práctica o asunción abarca toda participación en cuerpos u órganos profesionales que tengan funciones que se asimilan a las antes enunciadas. Este derecho se asemeja a la libertad de expresión en la medida que encierra un derecho de opinar y una suerte de “fuero”, que involucra protectoramente la técnica o método de exposición; pero que nunca puede entenderse como una prerrogativa sin fronteras, dado que encuentra sus límites en el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar, y en el derecho a la propia imagen personal.

La libertad de cátedra, en términos del debate contemporáneo, no se estima ya como un derecho exclusivista o intramuros; por el contrario, ha desbordado el ámbito docente o escolar, “adelgazando” sus fronteras, para generalizarse en beneficio de toda persona jurídica, individual o colectiva. Como apunta Madrid, la libertad de cátedra ya no es sólo un ámbito de acción del académico, sino también del alumno, para “exponer su opinión sobre cualquier punto, sin necesidad de que ella se encuentre fundada en ningún parámetro intersubjetivo”, con su complemento del respeto a la opinión diversa o incluso opuesta, porque supone una libertad de interpretación incuestionable, a manera de derecho humano que requiere reconocerse en los ordenamientos constitucionales o legales, para que pueda garantizarse el ejercicio protector de esta libertad ante autoridades o terceros.

En términos estrictos, la libertad de cátedra se opone a todo ejercicio de autoritarismo que enarbole la superioridad de ideas unilaterales, a no ser las fundadas en la admisión de conocimientos ciertos, verdaderos e indiscutibles, pero como esta última no es una característica dominante en el campo del saber, de la enseñanza o de la investigación, este derecho se acerca más bien a una igualdad de “armas” en la libre discusión sobre temáticas cognoscitivas, éticas o de cualquier índole que suponga la expresión de las ideas, que es el único método de cuño democrático, igualitario, ético y humano posible: el respeto a la diversidad, al derecho a disentir y a evitar toda medida de discriminación, coacción o exhibición dolosa, en la manifestación libre de la voluntad interior y exterior de las personas, y de todas las múltiples partes involucradas en una situación o método de intercambio de contenidos culturales por cualquier medio de comunicación. Bien por la universalidad.

Informe presidencial

El artículo 69 de la constitución federal establece la previsión de que: “En la apertura de Sesiones Ordinarias del Primer Periodo de cada año de ejercicio del Congreso [1° de septiembre], el Presidente de la República presentará un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país… Cada una de las Cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar al Presidente de la República ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los Secretarios de Estado y a los directores de las entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir verdad. La Ley del Congreso y sus reglamentos regularán el ejercicio de esta facultad.” Esta es una disposición añeja, seglar, cuyas raíces se remontan al 4 de octubre 1824, fecha de la primera constitución federal de nuestro país, cuyos artículos 67 y 68 ordenaban que el 1o. de enero el Presidente de la Federación se reuniría con el Congreso General, para pronunciar un discurso que sería contestado, en términos generales, por el Presidente del Congreso. A su vez, el artículo 63 de la emblemática constitución federal de 1857 dispuso la obligación del presidente de asistir a la apertura de sesiones del congreso, y de pronunciar un discurso en que se manifestara el estado que guardara el país, aunque no imponía la obligación de un informe escrito, sino la de expresar en forma oral la situación de la Nación. De modo que el informe escrito data del 5 de febrero de 1917. De entonces a la fecha, esta disposición ha tenido cuatro reformas entre los años de 1923 a 2014, en una ruta que ha llegado a llamarse de desacralización del rito presidencial o de acotamiento de las facultades presidenciales llamadas metaconstitucionales por don Jorge Carpizo; camino inversamente proporcional a la pluralidad política que vivimos, a la ausencia de un partido con mayoría dominante en el Congreso de la Unión, a la explosividad e inmediatez noticiosa o informativa de las redes sociales, y a una mayor y creciente democratización de los espacios públicos, amén de una reformabilidad legal intensa y constante, no exenta de excesos o regresiones que parecen sujetarse a la teoría del péndulo, al que aún le falta tiempo para ir acercándose a un término de movimiento medio más estable. Durante muchos años, el informe, sea escrito u oral, ha sido considerado como el más antiguo medio de toma de cuentas: ante el congreso federal, y ante la población. Sin embargo, siendo cierta esta condición, no pocos estiman que su efectividad sigue siendo relativa. En efecto, como tal, el informe presidencial es un mensaje que extracta una serie de voluminosos anexos que, en conjunto, hoy día requieren un manejo especializado para un análisis mesurado y detallado, que corre a cargo de las comisiones legislativas del congreso de la unión. Por su parte, frente a la población, se sigue teniendo un déficit de información que permita superar el simple efecto publicitario de las “buenas obras”, aunque, en buena lid, esta tarea es muy complicada porque involucra análisis de contenidos, elección de temas prioritarios y aplicación de técnicas de comunicación adecuadas, para interesar al público potencialmente receptor y “anclar” la convicción sobre avances, dificultades o retrocesos, con el fin de concitar una solidaridad social ineludible para resolver los problemas nacionales, en la que se respeten los acuerdos y los disensos básicos. Ojalá.

Facultad reglamentaria

Tradicionalmente, tanto en la teoría jurídica como en la práctica judicial se denomina “facultad reglamentaria” a la capacidad de los depositarios del poder ejecutivo, federal o estatales, para emitir y publicar los ordenamientos que reglamentan (1) la materia de una ley o (2) la organización –es decir, la estructura– y funcionamiento –o sea, las atribuciones– de una dependencia u órgano administrativo.

De ahí el muy conocido nombre de “reglamento”, por tratarse sencillamente de un conjunto de reglas. En la constitución federal, la facultad reglamentaria se desprende del contenido del artículo 89, fracción I, que determina la facultad del Presidente de la República de “Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia”, estimándose que el reglamento es el instrumento con el cual se posibilita la emisión de normas que, con mayor detalle y especificidad, “desmenuzan” las disposiciones de una ley, con el fin de evitar dudas o interpretaciones al momento de su aplicación en situaciones concretas y específicas.

Aunque la facultad reglamentaria se ha extendido también a los organismos autónomos del Estado –entes públicos no ubicados en la esfera de ninguno de los tres poderes clásicos, como el INE, la CNDH y otros–, de orden constitucional o legal, federales o estatales, la naturaleza del reglamento sigue siendo la misma en la doctrina y en la jurisprudencia, en el sentido de que es un dispositivo que deriva de la ley que reglamenta, detallando sus hipótesis y los supuestos normativos para su posterior aplicación. En forma sencilla, lo anterior significa que la ley determina el qué, quién, dónde y cuándo (de una situación jurídica general), y el reglamento el cómo (de esos supuestos jurídicos). Por tanto, el reglamento tiene por función complementar a la ley y, en estricto sentido, es un acto formalmente administrativo que implica una manifestación unilateral de voluntad; pero, a la vez, se identifica, materialmente, con la ley porque, en forma análoga a un acto legislativo de ese orden, crea, modifica o extingue situaciones jurídicas generales.

Sempé dice que únicamente debe ser materia de ley, lo que en estricto sentido corresponde fijar al legislador, y dejar al reglamento las disposiciones que desarrollan lo que de manera general se estableció en la ley, dado que ésta debe contener disposiciones abstractas e impersonales, sin llegar a pormenores. Asimismo, el Pleno de la Suprema Corte ha resuelto que a las leyes no corresponde regular cuestiones pormenorizadas. La finalidad del reglamento es tomar el mandato previsto por la ley y desarrollarlo, concretizándolo cuando sea necesario, para hacer efectivos sus mandatos. En resumen, el reglamento es un cuerpo normativo producto de potestad del Ejecutivo, o de un organismo público o ente autónomo, autorizados por la Constitución (entiéndase, el Constituyente Originario o el Permanente) o por la legislación ordinaria (el Poder Legislativo) para emitir disposiciones que complementen normativamente, de manera exacta y detallada, una concreta y específica ley aprobada (orgánica, de comportamiento o mixta). A eso se debe que en el orden federal existen 295 ordenamientos con rango de ley, pero 536 con rango reglamentario. Buen dato ¿No?

Derecho Parlamentario

El conocimiento de los órganos legislativos supone siempre un análisis racional de sus atribuciones, para comprender su papel en el sistema de equilibrios y contrapesos del Estado contemporáneo. En nuestro tiempo, el Derecho Parlamentario constituye un campo del Derecho Constitucional que atiende al estudio del ordenamiento interno de los Parlamentos o Congresos, de sus funciones sustantivas y de sus relaciones con los demás poderes estatales, para conformar una rama que, paulatinamente, ha ido escalando mayores niveles de especialización en el estudio de las asambleas deliberantes consideradas como fenómeno político-jurídico. Inicialmente, esta materia se objetivó en la creación y existencia de reglamentos asambleísticos -muy anteriores a los reglamentos administrativos o ejecutivos de hoy día- en obligada atención al traslado del debate político al seno de las asambleas políticas de antaño, que motivó no sólo la acuñación de un estilo de argumentación a la hora de discutir, sino también la instauración de un conjunto de reglas mínimas para ordenar las operaciones internas de las cámaras legislativas. Las normas admitidas constituyeron el reglamento parlamentario, original y primigenio objeto de estudio del Derecho Parlamentario, y fue en Inglaterra, a partir del traslado del debate político al seno del Parlamento, donde por primera vez sus integrantes observaron, con singular inteligencia, la necesidad de aplicar técnicas, formas y estilos de argumentar, como bagaje indispensable para lograr el éxito en sus intervenciones durante los debates. Uno de sus máximos exponentes fue “single speech Hamilton” -Hamilton, el del discurso único- sobrenombre que proviene de la admiración que provocó la pieza oratoria que expresara en la Cámara de los Comunes, en 1755, con la que intervino durante horas en el debate de respuesta en contra del mensaje de la Corona, de cuya prolongada experiencia en el Parlamento resultó su Lógica Parlamentaria, escrito de 553 máximas o reglas prácticas para lograr el triunfo en los debates públicos. A partir de su crítica, los legisladores de la época se interesaron por aspectos más generales relativos a la normación de la vida interna de las asambleas deliberantes, hasta llegar a la integración de un conjunto de reglas básicas como mínimum necesario para el adecuado funcionamiento interno de las asambleas legislativas, contenido en la obra de Bentham (Táctica de los Congresos Legislativos), impulsor original de la técnica de codificación normativa, que ordenó y sistematizó el conjunto de reglas no escritas, derivadas de la costumbre, que regulaban el funcionamiento del Parlamento inglés. Su texto, difundido por Dumont, dio lugar a los reglamentos de los parlamentos suizos, el francés de la restauración, los parlamentos alemanes a partir de 1848, el belga e italiano y, a través de éstos, a los de muchos países del mundo, como en el caso de los reglamentos del Congreso Mexicano de mayor vigencia, expedidos en 1824, 1898 y 1934, este último todavía en vigor. Así, la razón práctica para adoptar la denominación reglamento fue su natural significado gramatical: conjunto de reglas; pero éste se aleja y diferencia de aquel que el vocablo adquirió en la teoría, con el desarrollo del Derecho Administrativo, como: potestad del Ejecutivo para dictar disposiciones de carácter general que, en forma subalterna, complementan, detallan y especifican a cualquier ley ordinaria. Continuaremos.

Derechos de los Trabajadores al Servicio del Estado

Desde la aprobación del artículo 123 de la Constitución Federal por el Constituyente de Querétaro que concluyó sus trabajos en 1917, y sus 26 reformas ocurridas entre 1929 y 2016, el discurso jurídico, político y social sobre los derechos laborales instituidos en la Carta Magna se han considerado un logro centenario, producto no sólo de la historia revolucionaria de nuestro país, sino del movimiento mundial que desde el siglo XIX se desarrolló fundamentalmente en Europa y en Estados Unidos de América, con altibajos crudos y salpicados de violencia, muerte, avances y retrocesos, para reconocer e instaurar los derechos de la clase trabajadora o asalariada frente la clase patronal, empresarial o industrial, ambas partes constitutivas de una relación calificada desde siempre como conflictiva, simbiótica o dialéctica, según la orientación sociológica que se ocupe. Actualmente, en la mayoría de los países del mundo, aun cuando hay disparidades, existen leyes laborales en las cuales se enmarcan los derechos de los trabajadores, tanto de los que trabajan para la iniciativa privada como los que laboran al servicio del Estado. En el primer caso, las condiciones generales de trabajo han vivido su realidad y sus dificultades con anterioridad a las de aquellos que se sitúan en el segundo caso. Así, en nuestra legislación, a los primeros se les sitúa en el apartado A del mencionado artículo 123 de la Constitución Federal, y a los trabajadores burocráticos en el apartado B del mismo numeral. Ahora bien, con mucho, son estos últimos, también llamados trabajadores al servicio del Estado, los que han llegado más tarde al reconocimiento pleno de sus derechos laborales de naturaleza salarial, de permanencia en el empleo y de goce de prestaciones sociales; aunque todo eso está cambiando aceleradamente en su favor, con lo que se resolverá un problema histórico y seglar de fuertes pasivos laborales, lo cual se ha expresado notablemente en la transformación de las disposiciones de las leyes de la materia en el país. Hoy día estamos muy lejos de las casi inexistentes condiciones de garantía para el trabajo burocrático del año 1917. En efecto, el derecho al trabajo es un derecho social humano regulado por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, tratándose de las entidades federativas, el artículo 116 de la propia constitución establece que: “Las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto por el Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias”. Asimismo, con las reformas de los años 2008 y 2011, en materia laboral y en el ámbito de los Derechos Humanos, respectivamente, nuestro país adoptó un régimen de protección más amplio con la garantía del principio pro persona, que se traduce en la obligación de dar la máxima seguridad y estabilidad al empleado del Estado, para el propósito de regular las relaciones laborales ordinarias y también para el caso de solución de conflictos laborales, todo lo cual se traduce en: permanencia en el empleo, salario integrado, prestaciones de seguridad social y retiro digno, y jornada regular de trabajo que permita el disfrute del tiempo libre en favor de sus personas y sus familias. Por eso, toda medida conducente al logro de las demandas genuinas de justicia social laboral siempre será bienvenidas. Cierto.

Inviolabilidad de los Legisladores (tercera y última parte)

Don Emilio Rabasa escribió, en “La Constitución y la Dictadura”, que: “En los veinticinco años que corren de 1822 adelante, la Nación Mexicana tuvo siete congresos constituyentes que produjeron, como obra, una Acta Constitutiva, tres Constituciones y una Acta de Reforma, y como consecuencias, dos golpes de Estado, varios cuartelazos en nombre de la Soberanía popular, muchos planes revolucionarios, multitud de asonadas, e infinidad de protestas, peticiones, manifiestos, declaraciones y de cuanto el ingenio descontentadizo ha podido inventar para mover al desorden y encender los ánimos. Y a esta porfía de la revuelta y el desprestigio de las leyes, en que los gobiernos sabían ser más activos que la soldadesca y las facciones, y en que el pueblo no era sino material disponible, llevaron aquéllos el contingente más poderoso para aniquilar la fe de la nación, con la disolución violenta de dos congresos legítimos y la consagración como constituyentes de tres asambleas sin poderes ni apariencia de legitimidad”. Razones históricas hicieron que, como en otras constituciones del mundo, el actual artículo 61 de la Constitución Federal, estableciera que: “Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas. El Presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar”. La inviolabilidad de los legisladores es, así, un privilegio o protección que impide que puedan ser demandados o arrestados por las opiniones y votos que expresan en el ejercicio de su cargo, porque el propósito de esta prerrogativa es el de que ejerzan su función con libertad, independencia y sin presión alguna, lo que se extiende incluso después que terminan su encargo, de manera que nunca pueden ser reconvenidos por lo que hayan dicho, escrito o votado como parlamentarios. En efecto, el artículo 61 involucra la libertad de opinión y la libertad de voto de los legisladores, porque se trata de proteger a los parlamentarios de actos o amenazas de tipo político, que pretenden limitar o detener sus funciones legislativa, de representación política, de control o de gestión, admitidas como las más importantes que los miembros de un Congreso o Parlamento desempeñan. Por eso, Duverger ha clasificado los poderes de los parlamentos occidentales como: de delimitación; de control; de reivindicación y de oposición. La Palombara distingue cinco funciones: legislativa; de representación; de expresión de conflictos de intereses; de socialización y educación políticas; y de vigilancia, supervisión e investigación. Y Santaolalla establece las siguientes: legislativa; financiera y presupuestaria; de control; de dirección política; jurisdiccional; y de expresión o representación. Bátiz destaca que la independencia para discutir libremente es el fundamento de actuación de los Congresos y sus miembros, con el fin de asumir y convenir, o criticar y disentir, como expresión del pluralismo político. En conclusión, la inviolabilidad de los legisladores consiste en la libertad jurídica de que gozan para razonar, discurrir, opinar y votar, que nunca puede ser suprimida o violentada por detenciones arbitrarias, intimidaciones físicas, críticas políticas, ni por agentes o causas externas a la voluntad del legislador. Ni hablar. ¿No?

Inviolabilidad de los Legisladores (segunda parte)

La teoría y praxis de la inmunidad parlamentaria se traduce, fundamentalmente, en dos figuras: a) la inviolabilidad por las opiniones y votos de los legisladores en el desempeño de sus cargos; y, b) el “fuero” constitucional de los miembros del Congreso o Parlamento. Al igual que la teoría política de la división de poderes, la inmunidad parlamentaria de los legisladores se instauró, desde hace más de 200 años, en las Cartas Constitucionales, hasta volverse también un principio universal.

En efecto, esta protección o garantía política se encuentra prevista prácticamente en las 194 constituciones que existen en el mundo, en unión de una tercera que se denomina “inviolabilidad del recinto parlamentario”. Apunta Cárdenas Gracia que estos tres elementos forman el llamado “Estatuto del Parlamentario”, que sirve para “garantizar el mejor desarrollo de la democracia representativa y el papel del poder legislativo como órgano que legisla, que controla al ejecutivo y que participa en la dirección política de los asuntos del Estado”.

Importa el comentario del autor en cita, quien resume lo expresado por diversos estudiosos, en cuanto a que: “A través de la inviolabilidad y la inmunidad se trata de proteger a los parlamentarios frente a acciones represivas o judiciales, promovidas por otros poderes del Estado o por ciudadanos, con el fin de privar a alguna de las Cámaras del concurso de alguno de sus miembros. Es decir, se intenta proteger a los parlamentarios de acciones o amenazas de tipo político con el propósito de inhibir su función, pues se sabe desde muy antiguo que la independencia y autonomía del poder legislativo sólo está a salvo cuando se protegen las funciones y competencias jurídicas de sus miembros”.

En nuestro país, los antecedentes constitucionales sobre este particular son numerosos, congruentes y, prácticamente, han estado sin cambio durante más de dos siglos, como se registra en la magnífica obra “Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus Constituciones”: que empieza con el punto 12 de los Elementos Constitucionales de Ignacio López Rayón, en 1811; pasando por el artículo 128 de la Constitución de Cádiz de 1812; así como por los artículos 42 de la Constitución Federal de 1824 y 63 de la Constitución de 1856; hasta el artículo 61 de la Constitución de 1917; que se suman al total de 22 antecedentes normativos que, en conclusión, han establecido que los legisladores –diputados y senadores– son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.

En el mismo sentido, se regula, universalmente, la inmunidad parlamentaria de los legisladores en las constituciones más representativas del mundo: Estados Unidos, Francia, Alemania, Inglaterra, Italia, España, Suiza, por mencionar algunas, porque en casi todos lados se ha vivido la experiencia funesta de la disolución de asambleas políticas y muerte de legisladores. En México, por ejemplo, tal fue el caso de la muerte del Diputado Serapio Rendón y del Senador Belisario Domínguez a manos de Victoriano Huerta, el mismo que ordenara la muerte artera del Presidente Francisco I. Madero y del Vicepresidente José María Pino Suárez, para usurpar la Presidencia por la vía de la sangre. Seguiremos…

Inviolabilidad de los Legisladores

Los Parlamentos o Congresos contemporáneos son un producto de la razón occidental. Desde el mundo de las ideas, su cepa fue el pensamiento político de la Ilustración y su fundamento filosófico el libero-individualismo inglés, respaldos ambos de la práctica contestataria de las asambleas deliberantes y de los enfrentamientos violentos con el poder de la Corona, sucedidos a fines del siglo XVII, cuya realidad se expandió en la Europa centro occidental en el transcurso de los siglos XVIII y XIX. Fue a partir de la revolución inglesa que el Parlamento declaró “gloriosamente” su triunfo en 1688, cuando el viejo parlamento asumió un moderno e inusitado plusvalor político, con el ascenso paradigmático de las asambleas legislativas al plano de la disputa y apropiación colegiada del poder público; constituyéndose en el recinto de la soberanía y, a finales del siglo XVIII, pero sobre todo en el XIX, el edificio parlamentario cobró una presencia urbana significativa en las ciudades capitales occidentales. En el continente Americano, bajo formas unicamerales o bicamerales, los Congresos llegaron para quedarse sin mayor problema en los Estados Unidos de América; y en la América hispanizada, a consecuencia de sus procesos independentistas, jugaron el papel de laboratorios ideológicos que ensayaron formas de Estado y de Gobierno, pagando el precio de sus prácticas constitucionales con la moneda parlamentaria más cara: la disolución de Congresos y el asesinato de legisladores, a manos de dictadores y tiranos absolutistas que deseaban concentrar el Poder del Estado, cuestión contraria a la teoría político-social de la división de poderes que hoy es un principio constitucional universal. En efecto, absolutismo y republicanismo constituyen polos opuestos, y uno de sus elementos diferenciadores fundamentales estriba en la existencia de asambleas públicas, dotadas de facultades reales de control, que se oponen a las prácticas arbitrarias y autoritarias de quienes quieren centralizar el poder absoluto en una sola persona. La realidad parlamentaria se nutrió del contractualismo teorizado con oposiciones y afinidades por Hobbes, Locke y Montesquieu. De hecho, a fines del siglo XVII, Locke se vinculó directamente con el partido liberal inglés, dotándolo de un discurso político que argüía derechos naturales de igualdad, independencia, libertad, propiedad privada y división tripartita del Poder Público; esta última, reelaborada por Montesquieu en el siglo XVIII bajo la concepción de Legislativo, Ejecutivo y Judicial, como Poderes sujetos a equilibrios y contrapesos. A partir de la independencia de las colonias americanas y la revolución francesa, ocurridas en el último cuarto del siglo XVIII, el parlamento racionalizó e hizo realidad la herencia intelectual de los contractualistas liberales; se arrogó la función de facturar leyes; y, legitimó su nuevo monopolio en cartas constitucionales: exactamente el mismo poder que en la actualidad posee. Actualmente, la expresión Parlamento o Congreso designa, genéricamente, a los órganos que tienen a su cargo la función de producir legislación constitucional u ordinaria, de orden nacional o local; y a sus miembros se les denomina parlamentarios, congresistas, asambleístas, diputados, senadores o legisladores, los cuales incorporaron para sí la protección que las constituciones dan a la función política de las Asambleas de las que forman parte. Continuaremos…

Día del Abogado

Hace cincuenta años, en el contexto familiar por el examen profesional de Licenciado en Derecho del menor de sus hijos -tío mío- le pregunté a mi abuelo qué quería decir Abogado, y él me dijo: defensor, con un tono de respeto y orgullo. Con el tiempo y la escuela, supe que el Abogado es un Licenciado o Doctor en Derecho que ejerce acciones de defensa, dirección, asesoría o consejo jurídico en una diversidad de asuntos regulados por la ley. Abogado es un término cuyo significado original en latín se corresponde mucho con el que hoy le conocemos: proviene de advocatus, que quiere decir “llamado en auxilio”, en referencia a quienes se dedican a defender. Fue el abogado Presidente Adolfo López Mateos quien, en 1960, instituyó el 12 de julio como “Día del Abogado”, a instancias de don Federico Bracamontes, fundador del Diario de México, no sólo para homenajear la abogacía, sino para recordarnos: que la Real y Pontificia Universidad de México abrió sus puertas el 25 de enero de 1553, con las Facultades de Cánones y de Leyes; que el 3 de junio de ese año se ofreció la primera cátedra de Derecho; y que el 12 de julio siguiente se expidieron las primeras Ordenanzas de Buen Gobierno en suelo americano o novohispano. Si en 1553 se impartió la primera lección de Derecho en América latina, casi 4 siglos después, en 1960, fue don Fernando Román Lugo, Procurador General de Justicia del Distrito y Territorios Federales, en representación del Presidente de la República, quien presidió la primera celebración para instituir el Día del Abogado. Al año siguiente asistiría el Presidente López Mateos, y desde 1961 hasta nuestros días los ejecutivos federales han sido invitados permanentes. ¿Somos muchos o pocos los abogados hoy día? La Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, indica que al primer trimestre de 2014, el número de abogados en México era un poco mayor de 321 mil personas: 58% hombres y 42% mujeres, que se concentran principalmente en las cinco entidades federativas en que reside el 58.3% de la población: Distrito Federal, Jalisco, México, Puebla y Veracruz. Por cierto, en Guanajuato, Tabasco y Michoacán, ya es mayor el número de mujeres abogadas. En México tenemos 2 millones y medio de estudiantes inscritos en universidades públicas y 1 millón 200 mil en universidades privadas. Y de las 3,478 instituciones educativas que imparten cursos de educación superior, en 975 instituciones se estudia la carrera de Derecho, que es la que cuenta con más estudiantes: poco menos de trescientos mil. De ese total, 88% están inscritos a nivel licenciatura, 5.4% a nivel maestría y 0.85% a nivel doctorado. No obstante, en función de los 121 millones de mexicanos que somos, todas las profesiones, incluida la de abogado, siguen siendo deficitarias. Hacen falta profesionistas de todas las carreras, y también abogados para los sectores público, social y privado de nuestro entorno nacional, dada la necesidad de certeza y seguridad jurídica en el conjunto de las relaciones humanas, para la conciliación, el arbitraje y la mediación en la resolución de las controversias. El Abogado juega un papel estratégico en ese enorme totum en que se ha convertido la normación de la vida colectiva, siempre relacionada con las necesidades de cambio, desarrollo, orden y paz públicas. Felicidades a todos los abogados.

Proceso legislativo

Todas las constituciones del mundo, desde el siglo XIX hasta nuestros días, incorporan un apartado importante en sus textos, a tono con sus orígenes político-jurídicos. En efecto, dado que paulatinamente adquirieron expresión constitucional los principios de la división o separación de poderes atribuida a Montesquieu, los de manifestación de la voluntad general de Rousseau, los de representación política de Sieyès, así como los del contrato social desde Hobbes a Locke, los parlamentos o congresos nacionales –aunque también los estatales o provinciales– pasaron a ser “sujetos” de presencia sustantiva en las constituciones, leyes fundamentales o cartas constitucionales que se fueron aprobando durante el siglo XIX, también denominado siglo de oro del parlamentarismo constitucional. Dado que la teoría y praxis europea y americana depositaron, desde entonces, la soberanía o parte muy importante de ella en las asambleas políticas que funcionaron como órganos constituyentes originarios para crear todas las constituciones del mundo, con base en los principios generales antes anotados y también las características particulares de cada país, resultó fundamental instituir en toda Carta Magna no sólo a quién le competía iniciar las leyes o decretos (legisladores o titulares de los ejecutivos, generalmente), sino, además, precisar la secuela, concatenación o seriación de pasos a seguir desde el momento que se presenta una iniciativa de ley o decreto hasta su entrada en vigor. Hoy es común decir que el proceso legislativo se compone de: iniciativa, discusión, aprobación, promulgación, sanción y publicación, como la suma de momentos constitucionales necesarios para que un ordenamiento (ley) o norma específica (decreto) cobre vida, y se convierta en un instrumento jurídico de obligado cumplimiento por todas las personas de un país. Pero en estricto sentido, la denominación “proceso legislativo” pone en trabajo directo de colaboración o reciprocidad a los poderes legislativo y ejecutivo. Es decir, la iniciativa puede provenir de uno u otro poder; luego, es sólo en el legislativo donde se discute y se aprueba la propuesta presentada; pero aprobada la ley o decreto, los siguientes tres pasos del proceso se surten en la esfera del poder ejecutivo, porque la promulgación, sanción y publicación, se entienden como la aceptación, firma y divulgación oficiales que el ejecutivo hace para dar a conocer a toda la población que se ha aprobado una nueva ley, o la modificación de una que ya estaba vigente, que se vuelve aplicable para todos los miembros de un colectivo social y también para sus autores. Dicho de otra forma, la ley es obligatoria y, por tanto, abstracta (porque contiene una hipótesis jurídica), general (porque contiene supuestos que se aplican cada vez que se presentan en la realidad las situaciones que encajan en su texto) e impersonales (porque no se dirigen a una persona concreta, sino a la población entera). Durante casi 200 años, y seguramente por muchos más, se ha aplicado y se seguirá desahogando el proceso legislativo conforme a los principios y pasos descritos, entre cuyos recovecos se enredan y desenredan los pactos, las oposiciones, los consensos y disensos, que caracterizan el periodo de gestación y parto de toda ley o decreto, dado que norma positiva nunca es neutra, porque esta imbuida de esta compleja interacción política. Cierto.

Ley 3x3

Siempre sí hubo lo que comúnmente se conoce como “veto presidencial” a la también coloquialmente llamada “Ley 3x3” (Ley de Responsabilidades Administrativas), que no es otra cosa que el derecho que tiene el Titular del Ejecutivo de hacer “observaciones” a todo proyecto de ley o decreto que le remita el Congreso de la Unión para su promulgación, sanción y publicación en el Diario Oficial de la Federación. En efecto, la Constitución Federal establece esta posibilidad en su artículo 72, apartado B, ubicado en el capítulo relativo a la iniciativa y formación de las leyes. Para saber que sigue ahora, hay que leer el apartado C de ese artículo constitucional, que dice:

“El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen [la cámara de diputados o senadores, ante la que primeramente se presentó la iniciativa]. Deberá ser discutido de nuevo por ésta [turno a comisiones, dictamen de comisiones, y aprobación por el pleno cameral], y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos [la famosa mayoría calificada, evidentemente más difícil de formar porque requiere el acuerdo de dos o más grupos parlamentarios, o sea, de los diputados de dos o más partidos, dado que hay impedimento constitucional para que un grupo parlamentario por sí solo puede alcanzar tal mayoría calificada en cualquiera de las cámaras del congreso de la unión] pasará otra vez a la Cámara revisora [la cámara también llamada colegisladora, donde se reproduce exactamente el mismo proceso legislativo que en la cámara de origen]. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ley o decreto, serán nominales [cada diputado o senador, según sea el caso, vota en “pro” o en “contra”, individualmente, al escuchar su nombre y levantando la mano].” He intercalado en corchetes situados entre el texto constitucional citado, algún esfuerzo didáctico que seguramente es más útil para mí que para el propio lector.

La oficina de la presidencia de la República anunció el “veto presidencial” en la forma de observaciones a los incisos b) y c) del artículo 32 de la Ley de Responsabilidades Administrativas, y a otros quince artículos que tienen conexión con ese numeral y sus incisos. ¿Qué quiere decir 3x3? Que los artículos 29 y 32 de la ley citada señalan, respectivamente, la obligación de que los servidores públicos presenten declaración: 1. Patrimonial (bienes, ingresos y cuentas); 2. De intereses (conflictos por ser parte o estar involucrado en algún asunto gubernamental del que pueda obtenerse ventaja o beneficio de cualquier tipo); y 3. Fiscal, para verificar que exista proporción entre lo declarado al fisco y lo declarado patrimonialmente, a fin de evitar el enriquecimiento inexplicable. Estas tres declaraciones sólo serán públicas si acepta el servidor público declarante (artículo 29); en cambio, la previsión del artículo 32 obligaba a que particulares que tuvieren alguna relación comercial, de prestación de servicios o recepción de ellos por cualquier medio lícito, también hicieran una declaración “3x3” (artículo 32), y este es específicamente el artículo que el Presidente “veto”, y que en las noticias se comenta como un veto u observación parcial. Habrá que estar pendientes ¿no?

Corrupción y Anticorrupción

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española apunta que el vocablo “corrupción” se relaciona con la alteración, vicio o abuso que se introduce en las cosas, y que específicamente en las organizaciones públicas se entiende por tal a la “práctica consistente en la utilización de las funciones y medios de aquellas en provecho, económico o de otra índole, de sus gestores”. Y si el prefijo griego “anti” significa “opuesto, contrario”, entonces la palabra “anticorrupción” significaría, llanamente, la: “NO utilización de las funciones y medios de aquellas en provecho, económico o de otra índole, de sus gestores”; es decir, por obviedad, la anticorrupción es lo opuesto o contrario a la corrupción. Es a William Pitt, el emblemático primer ministro británico históricamente nombrado en el último tercio del siglo XVIII, por el, a su vez, primer parlamento inglés soberano, a quien se le atribuye la expresión “El poder ilimitado es capaz de corromper las mentes de aquellos que lo poseen”; y, con este sentido, a nosotros nos es más conocida la oración de Lord Acton: “Todo poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente”. Además de Cosío Villegas, Meyer y Aguilar Camín, a quienes en pasadas colaboraciones he citado para apreciar la opinión histórica que a ellos les ha merecido el tema de la corrupción, Carlos Monsiváis ha escrito: “¿Qué es en México la corrupción? Una extendida y casi obligatoria práctica social, una empresa de despojo que es técnica de sustentación capitalista, una tradición impuesta que se vuelve método para trascender las diferencias ideológicas. El avasallamiento progresivo de la corrupción desplaza a un mito preferencial: las virtudes épicas de nuestra historia. La ambición épica se traslada del campo de batalla a la confección de fortunas, de la ostentación del sacrificio a la ostentación de la ostentación… La campaña que agrega la corrupción a la ‘esencia nacional’ obtiene resultados casi teológicos: si el pecado original de la Revolución Mexicana es su incapacidad de forjar hombres honrados, la Caída tendrá una consecuencia: sobre un millón de muertos sólo se puede edificar la opulencia. Ítem más: si todos somos corruptos, todos somos ahistóricos y pertenecemos a ese tiempo sin tiempo en el que cada uno tiene su precio”.

Como puede advertirse, la “corrupción” es más que un simple vocablo de diccionario; es un tema político centenario de total importancia en el mundo occidental, y también en el pasado y presente de nuestro país, al que nuevamente me refiero a propósito del denominado Sistema Nacional Anticorrupción -ya aprobado en el plano constitucional- que entre la semana pasada y ésta fue completado con la aprobación legislativa de siete leyes, pero con el dato novedoso de que, entre ayer y hoy, su promulgación ha sido cancelada “hasta nuevo aviso” por el titular del ejecutivo federal, seguramente por unos días, ante el efecto noticioso que han tenido las redacciones de algunos artículos de al menos dos de esas siete leyes, que disponen reglas para la declaración patrimonial de servidores públicos y en lo que hace a la fiscalía anticorrupción que se crea, temas que fueron fuertemente debatidos con reclamos interpartidarios o, más bien, interparlamentarios, de incumplimiento de acuerdos o de no correspondencia con las ideas que, en forma de iniciativa, se recibieron de grupos y personas de la sociedad civil. ¿Habrá veto presidencial? Continuaremos…