Productividad Legislativa

Una acostumbrada forma de considerar la eficiencia o productividad legislativa de un congreso -así como su contraparte, el rezago legislativo- ha sido la de comparar el total de iniciativas presentadas en una Legislatura (periodo de duración de un ejercicio constitucional en el cargo de legislador) contra el total de leyes y decretos aprobados. Si la suma-resta resultara en cero, se diría que la productividad legislativa sería de cien por ciento, lo contrario fundaría un porcentaje de rezago. Esto, sin embargo, no es tan exacto y se acerca más a un lugar de opinión común que a una idea objetiva, atendiendo a razones formales y materiales. En primer lugar, desde el punto de vista formal, prácticamente en todos los congresos del mundo, nacionales o subnacionales, opera la denominada caducidad parlamentaria o legislativa, mediante la cual toda iniciativa de ley o decreto que no ha sido aprobada en una Legislatura queda desechada al término de esta o, en caso de haber sido dictaminada en comisiones legislativas pero no haber pasado al pleno para su discusión, queda en calidad de proyecto a criterio de la nueva Legislatura.

Ahora bien, desde el punto de vista material, los criterios refieren al valor intrínseco del contenido de la iniciativa -su exposición de motivos o parte expositiva; y su proyecto de ley o decreto, también denominado parte dispositiva-, lo cual se liga con principios generales de derecho y aspectos de técnica jurídica. Es decir, se atiende a los elementos de la realidad social que se pretende regular, para evaluar la pertinencia, necesidad o beneficio colectivo que entraña, sea porque esa parte de la realidad esté mal o insuficientemente normada, o porque de plano no exista regulación alguna, dando lugar a conflictos o confrontaciones entre grupos o sectores de la población cuya solución, en buena medida, dependa de la expedición de disposiciones de ley que den pauta para arreglos necesarios, con intervención de la autoridad competente. Sin embargo, no necesariamente toda iniciativa de ley o decreto se origina en el examen de contextos o entornos socialmente demandantes y, antes bien, en no pocas ocasiones la adopción de una u otra legislación colisiona con ellos porque se le atribuye una “hechura de escritorio” u “ocurrente”. Debido a que este tipo de iniciativas deben pasar por la criba del examen en comisiones, muchas de ellas no alcanzan aprobación y son dictaminadas negativamente, archivándose de manera definitiva. Así que ya, desde estos casos, el número total de iniciativas presentadas, comparadas contra el total de leyes y decretos aprobados, va a ser deficitario, en detrimento de éstos últimos.

Otros “pasivos” se conforman por las iniciativas con contenidos total o parcialmente inconstitucionales. En efecto, como la parte dispositiva de algunas iniciativas se muestra desatenta, omisa o contraria a la letra constitucional -que es la norma superior, fuente de todo el orden legal- entonces, al advertirse esta inconsistencia fundamental en el trabajo en comisiones, el proyecto iniciado se dictamina, como antes señalamos, negativamente o en desechamiento franco. Por eso es que la efectividad legislativa de prácticamente toda asamblea legislativa contemporánea es “deficitaria”, pues se mide por el único criterio de confrontar las iniciativas presentadas contra las leyes y decretos aprobados. Así es.

La Iniciativa de Ley y la Exposición de Motivos

Dice la Exposición de Motivos de la nueva Constitución de Veracruz aprobada en el año dos mil, que la interpretación “auténtica” es aquella que efectúa el Poder Legislativo, apoyándose en la “exposición de motivos de una iniciativa de ley o decreto, en los antecedentes y consideraciones del dictamen que recae a dicha iniciativa y en los argumentos que expresan los parlamentarios durante el debate plenario del propio dictamen” (pág. 46 de la Iniciativa de reforma integral a la Constitución Política del Estado de Veracruz). En efecto, la Exposición de Motivos de cualquier iniciativa con proyecto de ley o decreto, tiene como propósito fundamental razonar las causas de orden formal (de derecho) y las de orden material (de hecho) que explican el porqué de la necesidad no solo de aprobar y actualizar una disposición jurídica, sino también la orientación, rumbo o sentido que se le imprime a la expresión jurídica que se propone, pues su aprobación tendrá efectos sociales de carácter general.

Toda ley o norma aprobada conforme a las reglas del procedimiento legislativo, adquiere validez a partir de su publicación en el periódico oficial, y una vez que transcurre el plazo que se da para el inicio de vigencia. Sin embargo, puede suceder que la publicación de la misma, traiga aparejados problemas generalmente involuntarios por los que se puede ver afectado un derecho humano o una norma superior. Por otra parte, puede acarrear problemas de aplicación debido a que su redacción sea “confusa” u “obscura”.

En cualquiera de estos casos, casi siempre los problemas se resuelven en la vía judicial, es decir, se plantea ante un tribunal la necesidad de aclarar si la norma es violatoria de derechos, violatoria de disposiciones superiores o la forma en que hay que aplicarla ante su redacción deficiente. Cuando esto se presenta, es práctica común hoy día que el juzgador recurra a la explicación contenida en las Exposiciones de Motivos con las que se sustentó la propuesta de ley o de decreto, o las consideraciones del dictamen que calificó esa iniciativa y, aún más, a las modificaciones introducidas no sólo en el dictamen mismo respecto de la iniciativa original, sino a las ulteriores adecuaciones que durante el debate y desde la tribuna hacen los legisladores.

Como se puede apreciar, ante estas situaciones, la labor judicial, es decir, el trabajo de los jueces, se torna complicado y requiere de oficio y experiencia para desplegar el mejor criterio interpretativo, que tenga como resultado, la emisión de una resolución judicial con base en principios generales de derecho: equidad, igualdad y protección de libertades.

De ahí, entonces, que cobre importancia sobresaliente el empleo de una correcta técnica legislativa o técnica de creación de normas jurídicas, que es el principal instrumento metodológico necesario para impulsar leyes o decretos. Dicho de otra manera, la Exposición de Motivos de toda iniciativa de esta naturaleza, implica a la vez la Exposición de una técnica legislativa en la búsqueda de dotar a la sociedad de normas socialmente equilibradas y abarcativas de la generalidad de las personas a quienes se dirige. Cierto.

El Conocimiento Jurídico

El conocimiento panorámico o detallado de la construcción del conocimiento jurídico supone, en primer orden, abordar los paradigmas teóricos de naturaleza científica con base en los cuales se intenta relacionar nociones, disciplinas y conceptos jurídicos fundamentales, bajo el presupuesto epistemológico de que forman un entramado teórico que puede ser concebido como un sistema. A este respecto, de forma destacada, Kuhn ha señalado que los paradigmas son “realizaciones científicas universalmente reconocidas que, durante cierto tiempo, proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comunidad científica”.

Conforme a esta orientación, el desarrollo científico, más que progresivo o acumulativo, es paradigmático, entendiendo que un paradigma responde al conjunto de conocimientos, suposiciones y creencias de un grupo específico, y posee integridad histórica en su propia época. La sustitución de un paradigma por otro es un punto de viraje en el desarrollo de una ciencia, que se expresa con cambios y controversias por los que la comunidad científica rechaza una teoría reconocida, para adoptar otra incompatible con ella, modificando las normas de la profesión y las soluciones legítimas de un problema. Así, una nueva teoría, generalmente, no incrementa lo que ya se conoce, sino que lo transforma; reconstruye la teoría anterior; reevalúa los hechos anteriores; no la realiza un solo hombre; y, no se realiza en un momento, sino en un periodo. Así, entonces, una teoría que es aceptada como paradigma parece mejor que sus competidoras, aunque no explique todos los hechos que se confrontan con ella.

Ahora bien, al igual que en otros campos científico sociales, el status quaestionis de la sistematicidad jurídica suele pluralizarse, debido a que no existe una explicación integral que dé cuenta de la totalidad de las relaciones jurídicas; antes bien, en el decurso histórico de la centenaria y paulatina construcción de la ciencia del Derecho, es posible observar orientaciones y acentos distintos, no sólo porque podamos identificar épocas sucesivas en las que predomina una filiación gnoseológica, sino también porque dentro de una época pueden reconocerse escuelas de fundamentos distintos o, en el extremo, opuestos.

Sistema es un constructo que se basa en la idea de que los conocimientos que se obtienen de la labor investigativa sobre los elementos de un objeto de estudio determinado, son susceptibles de ser puestos en relación sucesiva o simultánea, para explicar, de manera dinámica, cómo funciona el trozo o aspecto de la realidad que, ideal o realísticamente, el investigador ha recortado o aislado con el propósito de edificar definiciones que, internamente, expongan o describan el funcionamiento del fenómeno examinado, mediante la ilación metódica de conceptos que, por su sujeción a la lógica de establecer fundamentos epistémicos, adquieren un sentido estático en largos periodos. Congelar la dinámica de las relaciones jurídicas en nociones, conceptos y supuestos, lleva, por tanto, a desarrollar teorías y modelos cuya confiabilidad o veracidad pasa por la prueba de su capacidad intrínseca para explicar de los fenómenos de la realidad expresados en categorías jurídicas para, ulteriormente, modelar tanto el perfil como el ritmo de su ocurrencia. Esperemos.